Home 專欄 人力資源論壇 勞動法 解析 實務 討論 集體勞動法專章(一)裁決制度(二)工會安全條款(禁搭便車條款)

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    • HR Mandy
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      壹、裁決制度制度來源

      依日本憲法第28條,勞動者享有「團結權」、「團體交涉權」及「其他團體行動權」,此係1946年盟軍司令部交與日本政府的麥克阿瑟草案所擬定。

      我國勞動法之體系大抵承襲自日本勞動法體系,而我國俗稱之「勞動三權」即一般俗稱之團結權、集體協商權(團體交涉權)及爭議權,即沿襲自日本憲法第28條而來。我國於2011年起實施新修正之勞動三法(即工會法、團體協約法及勞資爭議處理法),並仿效日、美二國引進不當勞動行為制度(Unfair Labor Practices),將不當勞動行為之行為、裁決機制之行政救濟管道,分別明文規範於工會法(第35條)、團體協約法(第6條)及勞資爭議處理法(第4章)中,以確保我國集體勞資關係之發展。

      勞動三權之保護,一般認為具有私權效力,受侵害方雖可逕向法院提起救濟,但司法救濟係以雇主之行為是否有具體違法,或無效之事由作為判斷的依據,且必須有故意或者過失作為要件,更甚者必須以產生實質損害為前提。

      然而,「不當勞動行為裁決制度」係屬行政救濟,其目的為快速地恢復受侵害前之勞資關係狀態,且即便雇主之行為並不存在主觀之故意或過失,只要主觀上存在「不當勞動行為」之認識,而不必然需要雇主直接介入支配行為或結果,都仍可能構成「不當勞動行為」!

      貳、不當勞動行為(Unfair Labor Practices)是甚麼?

      「不當勞動行為」一詞有些難以理解,聽起來似乎比較像是勞工有不當行為,而無法與雇主介入工會進行連結,此係因該名詞乃源自日本勞動組合法(即工會法)中直譯,專指雇主支配、介入工會運作,屬於集體勞動關係中專有名詞;而雇主不給加班費、違法資遣…等等違法之個別勞動法律之行為,都不能以稱為「不當勞動行為」。

      勞資雙方雖然屬於相互合作之關係,但不可諱言亦存在零和議題。工會存在的目的,很大部分著重於利益的重新分配,故無論再和諧的勞資關係,基於立場之不同的前提下,或多或少都存在對抗關係。

      由於雇主掌握企業營運資源、工作規則制定權及人事懲戒權,是以雇主既可以透過各種手段激勵員工,達成組織目標,亦有可能反向利用資源、透過各種手段,直接或間接地壓制、破壞工會運作或對工會幹部施加壓力,而上述各種破壞勞工團結權之行為即統稱為「不當勞動行為」

      我國於團體協約法及工會法之中,分別對於不當勞動行為之樣態有作出規範,並可約略分為以下二類:

      一、違反誠信協商(團體協約法第6條)

      (一)一般對於此條文之認知,係以工會取得協商權、正式提出協商申請,而公司對於協商或協商進程無理由拖延、未提供協商必要資料等行為(參見行政院勞工委員會民國 100 年 10 月 28 日勞資 2字第 1000126586 號函供參)。

      (二)「誠信協商」僅是課與雇主與工會協商的最低義務,即要求雇主不得任意拒絕與工會協商,至於協商能否有結果則在所不問。「按所謂誠信協商義務,並非是雇主必須達成讓步合意之義務。但是對於工會之要求,雇主應出示所以不能接受之論據,經過充分之討論,仍無法達成合意,致協商因而停止之情形,即不得謂雇主有違反誠信協商義務之情事」(參照103年勞裁字第8號)

      二、違反工會(成員)保護(工會法第35條第1項各款及工會法施行細則第30條)

      (一)國際勞工組織(International Labour Organization,ILO)第98號《團結權與集體協商公約》第一條即明定:「工人應充分享有在其就業方面免受反對工會之歧視行為之保障。此項保障應特別適用於下列之行為:

      1. 以勞工不得參加或須退出工會作為僱傭之考慮。
      2. 因勞工為工會會員、或於工作時間以外參加工會活動、或經雇主同意在工作時間以內參加工會活動,而作為解僱工人或損害其權益之理由。」

      準此,雇主對於工會或工會成員的「差別對待」,即屬於國際勞動法學界所公認之「不當行為」,此概念亦具體展現於我國工會法第35條之中,即不能對於勞工行使「勞動三權」予以限制、歧視或其他不利行為,若依實務狀況「不當行為」亦可約略分類為以下三種:

      1. 針對經濟上之「差別對待」,如拒絕僱用、解僱、降調及減薪等不利對待(106年勞裁字第59、60號裁決決定參照)
      2. 針對精神上之「差別對待」,如在工作中給與非因工作原因之精神壓力或負擔(例如頻繁地約談,107年勞裁字第46號裁決決定參照)
      3. 工會活動上之「差別對待」,如以下三種類:
        • 透過職務調動(除了調降外,亦包含平調或晉升)使得工會幹部對於執行工會活動產生困難(100年勞裁字第6號裁決決定參照)。
        • 對於複數工會採差別對待(101年勞裁字第18號裁決決定參照)
        • 以勞工是否加入/退出工會作為聘僱條件(又稱黃犬契約,yellow-dog contract,108年勞裁字第14號裁決決定參照)。

      (二)除了團協法第6條之「誠信協商」外,仍必須特別注意的是,即便工會未取得團體協商之資格,而僅提出一般性協商(如會務假、適用勞動基準法變形工時、女性夜間工作或延長工時等事宜),雇主亦不應無理由拒絕,否則仍可能被認定屬於工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為,104年勞裁字第30號不當勞動行為裁決(經台北高等行政法院105年度訴字第311號判決定讞)可參:「不論上開協商請求究為團體協約之協商、抑或一般性協商,既係以工會名義為之,且與申請人教育產業工會為促進高等教育機構受僱勞動者之勞動條件之方針無違,堪認洵屬工會活動無疑,而應受工會法之保護,合先敘明。」。

      由於我國集體勞資關係尚處於萌芽階段,故裁決會之委員進行裁決時,仍必須引用、借鏡外國之法規範、學說,是以若參酌與我國制度、國情相似之日本,應能使前述事項更為具體,有利於更加地了解不當勞動行為。

      日本勞動組合法第7條所稱不當勞動行為可分為以下四類:

      一、差別待遇與黃犬契約(以不加入/退出工會為聘僱條件)之禁止:

      • (一)雇主不得因勞工之「工會會員身分」、「欲加入工會」、「組織工會」或「參與工會」之正當的行為,而受到解僱或其他不利之待遇。雇主亦不得與勞工約定黃犬契約(以不加入/退出工會為僱用條件)。
      • (二)雖工會得與雇主約定工會工廠(Union Shop)之工會保障條款(即僅能雇用特定工會之會員),但雇主若以勞工未加入特定工會而給予不利待遇時,仍會構成不當勞動行為,即企業內有複數工會時雇主有中立義務。

      二、拒絕團體協商:

      與我國團體協約法第6條誠信協商之規定雷同,即雇主不得無以由拒絕、拖延團體協商,或不提供協商所需資料皆屬之。

      三、支配介入:

      除了字面上的以直接支配或介入控制工會活動外,無理由提供工會運作之資金,或者給予特殊之優惠,亦可能構成不當勞動行為;但給予會務假、工會會務必要之最低限度辦公室不在此限。

      四、向勞動委員會提出各種申請,而遭報復性不利益待遇:

      日本有專司調解、仲裁及不當勞動行為裁決業務之勞動委員會,雇主不得因勞工申請相關救濟,或於調查程序中提出證據、證言而與以不利益對待。

      綜合各種看法,不當勞動行為約略可分為三層次、四類型,即:「經濟上」、「精神上」及「工會活動」等三種層次,並有「不利益對待」、「拒絕團體協商」、「支配介入」及「報復性不利益對待」等四類型。

      由於不當勞動行為並不以故意或者過失為必要,只需雇主有認識即可(101年勞裁字第1號裁決決定意旨參照),故可能涉及不當勞動行為之面向、種類眾多,更甚者即使雇主之行為表面沒有打壓工會之意思,仍有可能被認定有不當勞動行為之事實,例如:公司刻意於勞資爭議期間將工會幹部晉升為管理職務,雖表面上調升工會幹部之職務,應屬於有利益於該勞工,但確會導致該幹部在勞資爭議期間形成工會幹部與管理職務的角色衝突,故該晉升仍可能被認定有「隱含阻礙工會會務進展」而被認定屬於不當勞動行為。

      參、甚麼是裁決制度(Decision on the Unfair Labor Practices System)

      裁決制度係2011年新修正之勞資爭議處理法所建立之救濟制度,其目的係以快速排除不當勞動行為,以保護工會之存續與功能,並維持工會自主、獨立而不受雇主不當支配、介入過影響。

      透過司法裁決外之行政程序,快速地排除不當勞動行為,回復原有的勞資關係。有關裁決制度的宗旨,於制度施行後第一個裁決決定書(勞裁100字第1號)便已敘明:「創設不當勞動行為裁決制度的目的,在於避免雇主以其經濟優勢地位對勞工於行使法律賦予勞動三權時,採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為,並能快速回復受侵害勞工之相關權益。」

      裁決委員會雖係由勞動部所成立,但為了保持其中立性質,其委員會之組成係由熟悉勞資關係事務、勞工法令之中立專業人士組成,透過第三方專業人士組成,以確保裁決會能以中立、公正之態度進行。

      雖法無明文規範裁決會對於不當勞動行為之救濟型態,但自實務中觀察便可知悉,裁決會之救濟手段多以「不作為命令」及「恢復原狀態命令」等方式進行,依不當勞動裁決委員會之成立意旨,係以排除及矯正不當勞動行為為目標,是以裁決會對於不當勞動行為之救濟,多以禁止雇主繼續不當勞動行為並要求恢復原狀態為主,諸如撤回公告或命令、恢復原勞動條件或回復雇傭關係等等皆為常見之處分,而勞動主管機關則再依據裁決會之認定,依工會法第45條處以3至30萬元之行政處分。

      勞資關係為人與人與之間的關係,工會與雇主於競合間難免有所摩擦與衝突,但若皆以雇主擁有相對優勢,即一味主張雇主所行之對抗為不當勞動行為,則不免過於偏頗(甚於勞資爭議處理法第5條第4款規定:「爭議行為:指勞資爭議當事人為達成其主張,所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為」,直接肯認雇主在面對罷工挑戰時,所為合理程度對抗行為之適法性)。

      但工會與雇主之衝突時常存在曖昧不明而無法釐清之處,且多無法提出具體有/無不當勞動行為之事證,此時裁決委員往往會透過大量觀察法,就爭議當事人過往的相處模式、經驗,推論行為人是否有不當勞動行為之動機,此時若以經驗法則或各種間接事證,都能證明雇主對工會存在敵意,而有不當勞動行為之動機時,即可推定雇主有不當勞動行為之事實(最高行政法院103年度判字第357號判決參照)。

      由於裁決委員可能以「勞資關係脈絡」推定是否成立不當勞動行為,是以在雙方皆無具體事證證明,單位又不斷地發生不當勞動行為時,難免會影響裁決委員之心證,而可能導致裁決結果偏向於工會。

      肆、叮嚀

      近年來我國勞動意識漸興起,晚近亦有數場舉國關注的罷工行為,再加以法令更迭速度頻繁,低薪之社會現象與輿論不斷於媒體放送,更使得勞資雙方的衝突、對立形勢增加。

      有鑑於「勞資關係脈絡」對於裁決制度如此重要,故建議雇主應揚棄過往刻板印象,可主動針對容易產生爭議項目提出協商,例如:會務假申請流程、應備文件、准駁範疇以及相關事宜等即屬適例,以避免爭議產生。

      實務上,因工會法既已定有會務時數,是以雇主鮮有主動針對此議題提出協商要求,而導致請假流程混沌未明,反更易衍生「不當勞動行為」之爭議,是以雇主若要避免爭議產生,仍應在必要事項上主動出擊、要求協商,以約定規則、釐清雙方權利義務,進而實質降低不當勞動行為之風險。

       

      工會安全條款(禁搭便車條款) – 以美國為例

      一、工會安全條款(禁止搭便車條款)之目的與種類

      工會安全條款(又可稱為禁止搭便車條款)最早源自於美國,該條款係透過團體協約限制不參與工會勞工的權利,以避免非會員既不用付出成本,卻又可享受工會爭取之權益,即「搭便車者」(free rider)。

      因此,該條款之目的,係各種方式提高勞工加入、參與工會的意願,並達成保障工會持續活動之目的;惟基於個別勞工選擇自由(消極團結權),故仍應採間接方式辦理,並避免以強迫入會等方式為之。
      工會安全條款於各國皆有不同之規範與限制,以下試整理部分形式之約定種類:

      (一)封閉工廠(closed shop)

      雇主僅得僱用工會會員,且於雇傭關係存續期間,勞工皆必需維持工會會員之身分,倘勞工離開工會,雇主即應予以終止勞動契約。

      由於此條規範,以過度侵害個別勞工消極團結權,美國於1947年修法後除少數產業外,多已禁止此條款。

      我國團體協約法第14條,即有賦予工會得要雇主應僱用一定之工會會員,該條即有類似封閉工廠之效果,惟我國團協法係限定雇主僱用「一定人數」之會員,而非全然封鎖。

      (二)工會工廠(union shop)

      雇主可自由僱用任何勞工,但受僱勞工於勞動契約成立一定期間內,應加入工會,且維持工會會員身份,直至團體協約消滅才可退出。

      此條款,相較於封閉工廠而言,更接近我國團體協約法第14條之規範。

      (三)代理工廠(agency shop)

      雇主得任意雇用任何勞工,受僱勞工亦可不加入工會,然勞工縱未加入工會,卻仍需繳交服務費與工會。此屬於較為常見之工會安全條款,蓋既可兼顧個別勞工選擇自由,亦可強化工會(財務)實力。

      (四)公平分擔條款(fair share)

      此條款係由代理工廠條款所演變,但此條款係以協商成本應公平分擔為依據,故約定之內容亦較為限縮,僅限於協約而無涉工會其他服務,故此條款有逐漸替代代理工會條款之趨勢。

      本條款係由代理工會條款演變,故以下皆簡稱此類條款為代理條款。而此類代理條款規範,我國團協法第13條亦有明文賦予工會約定之權利。

      (五)工會會員資格保留條款(maintenance of membership)

      雇主得任意雇用勞工,勞工亦無加入工會之必要,但於協約有效期間,倘勞工加入工會,即不得再退出工會。

      (六)優先僱用條款(preferential shop)

      雇主得任意僱用勞工,但同一工作有會員與非會員同時應徵時,則應優先錄取工會會員,且於終止契約時,亦應優先保留工會會員之工作權。

      上述條款除代理條款外,皆已侵害個別勞工消極團結權(即不參與團結之權利),以致其正當性尚有存義(如部分歐陸國家,即認工會安全條款,違反平等原則,屬於違法約定),故目前討論較多以代理條款為主;即非會員以繳交代金之方式,取得工會之服務與團體協約之福利,而毋庸加入工會。

      「代理條款」之所以為重要之工會安全條款,係因該條款有助於工會財務穩健;由於團體協約之約定,需透過勞資雙方長期斡旋、談判,更甚至需透過爭議行為進行力量抗衡,倘團體協約一體適用於工會成員與非成員,將使得更人拒絕加入工會,進而導致工會活動無以為繼,故禁止非會員「搭便車」,並基於公平分擔之概念,要求非會員以支付代理費用之方式獲取福利。

      基上,工會安全條款之目的,係以禁止搭便車者產生,並使工會獲得相當補償為目的,透過此舉強化工會能量、提高服務品質,進而使工會更具有吸引力,而非強令勞工加入工會,或以加入工會作為享有福利之唯一手段。

      二、工會安全條款外國立法例簡介:以美國為例

      工會安全條款最早係源自於美國,按美國全國勞動關係法(National Labor Relations Act, NLRA)第7條規範,勞工有權組織、建立、加入或者幫助勞工組織,有權選派屬於自己的代表進行協商,並且有權從事其他以團體協商、互助或保護目的的團體活動;同時,勞工亦有拒絕參與上述任何活動之權利,該法除了保障勞工的積極團結權外,同時亦確保了勞工的消極團結權應受保護。

      美國的社會與法律制度皆深受個人主義影響,故不難想見其以法律明文保護個別人民之消極團結權;惟誠如前述,工會之存在除了屬團結權的發揮外,更有保障生存權之目的,縱如美國此等深受個人主義薰陶的國家,故於前揭法條中,仍明文勞工雖有拒絕參與工會活動之權利,但該權利仍受到同法第8條(a)(3)款之限制,即工會得以團體協約之方式,對勞工消極團結權加以限制。

      (一)美國之協商制度與架構

      美國之協商架構,係採多數原則(the majority rule)之唯一協商代表制度,雖美國係採多元工會制(我國採單一工會制),惟與我國截然不同的是,該國工會若要取得協商資格,需經過事業單位內「全體」勞工半數以上支持(非僅限工會會員),且獲得協商權之工會在協商期間內,即為該單位唯一且具排他性之協商代表,事業單位於一定期間內,皆不得再與其他工會進行協商。

      由於工會之協商權係來自於單位內「全體」員工,因此工會亦有使每一位員工都享有被公平代表之義務(即「公平代表原則」),因此工會所議定之團體協商,其效力亦涵蓋於事業單位內之全體員工(除有特別約定排除條款),而不分會員或者非會員。

      然而,倘非會員不付出任何成本,即享受工會成員所爭取之果實,無疑是鼓勵勞工成為搭便車者,而有害工會生存。故工會亦可於協約中約定代理條款或其他適當之條款,以作為協商成本之補償,且由於該協約之效力直接涵蓋於事業單位內全體勞工,故非會員亦直接受該協約所拘束,而毋庸確認其意願,故美國此種在團體協約中明文禁止搭便車之條款,直接限制勞工消極團結權之約定,學說上亦稱為強制工會主義(compulsory unionism)。

      (二)以合理維護工會實力作為安全條款之基礎

      美國於全國勞動關係法之架構下,雖尊重個別勞工不加入工會之意願與選擇,惟同法亦賦予工會約定工會安全條款以限制勞工消極團結權之權利,又工會安全條款有間接強制勞工參與工會之效用,故工會往往將工會安全條款至於首要協商項目,蓋工會安全條款之約定,可使工會得以強制性地收取代理費,並以此維持穩定工會財務收支,使工會活動得以持續發展。

      雖消極團結權係屬於憲法基本權之一環,國家實則有義務積極保障人民此種權利,惟以美國此等高度資本化、個人主義興盛之社會,其自1935年起即制定之全國勞動關係法,縱該法於1947年略有修正、限縮(如塔虎脫哈特來法taft-hartley act,即禁止封閉工廠條款,並對工會工廠條款予以限制),惟時至今日,仍維持著工會安全條款之規範,即可明該條款對於工會生存之必要性。

      三、工會安全條款不應作為強制入會之手段

      按美國之經驗,工會安全條款係採間接入會方式辦理,此方式雖限縮了個別勞工之消極團結權,惟該方式有利於防止個別勞工搭便車,而更能促進團體協約之締結與執行,進而促成整體勞工勞動條件提升之目的。

      反對禁止搭便車條款之論述,往往係以工會權利過大後,將生貪腐或侵害個別勞工權益等問題,惟以美國為例,因美國係採多元工會主義,同一事業單位得存在複數工會,但協商代表卻為單一排他制,故工會與工會之間即存在高度競爭,故工會於簽訂團協時,亦會考量待協約時效完畢後,是否仍能受到非會員的支持,故於約定工會安全條款時,自不會過度侵害個別勞工權益,以避免非會員產生負面觀感。

      美國之集體勞資關係架構下,個別勞工尚無決定是否要接受協商內容之權利,故其勞資關係脈絡與我國截然不同。

      惟工會安全條款之必要性,仍應可比照參考,尤其我國集體勞資關係仍處於萌芽,似有約定安全條款以培植工會之需求,惟工會安全條款之目的,雖係以促進勞工集體行動權的發揮,但仍不宜以「直接強制入會」之方式辦理,除了會有過度侵犯團結權外,更因「強摘的果實不會甜美」,倘工會以強制方式吸收沒有向心力的會員,其結果往往稀釋工會凝聚力,並導致工會內部決策產生更多的問題,蓋消極團結者往往會有避免發生爭議之傾向,進而產生工會經營方針分歧;故約定工會安全條款時,無論自團結權保障還是個別組織發展面來看,仍應以不妨礙個別勞工選擇之下進行締約。

       

      轉載自:宇恒法律事務所

       

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